• Home
• Actualités
• Fiches
• Jobs
• Contrats
• Codes
• Entreprises
• Legaltechs
• Avocats

Follow us

Twitter Facebook LinkedIn

Résiliation unilatérale d´une convention de concession domaniale par l´administration Par B. Lombaert & N. Michel [Stibbe] Mardi 18.11.08

1. La concession domaniale

Avant d’analyser plus en détails la portée de cet arrêt ainsi que ses conséquences, il convient de définir la concession domaniale et de rappeler son régime juridique.

La loi ne propose aucune définition de la concession domaniale. Cette figure juridique a été définie par la doctrine et la jurisprudence comme « un contrat administratif par lequel l’autorité publique concédante accorde une autorisation domaniale, un droit d’utilisation privative du domaine public » (cf. note 1). En d’autres termes, la concession domaniale est un contrat par lequel l’administration confie temporairement, éventuellement en contrepartie du paiement d’une indemnité ou d’une rétribution, à un particulier ou à une entreprise l’autorisation d’utiliser une partie du domaine public de manière exclusive et dans un but bien défini (cf. note 2). Par opposition à ce qui vaut pour la concession de service public, l’utilisation du domaine autorisée par une convention de concession domaniale ne sert pas nécessairement l’intérêt général mais permet l’exercice d’une activité privée.

L’intérêt général joue néanmoins un rôle en matière de concession domaniale.

La jurisprudence et la doctrine considèrent, en effet, que le pouvoir pour l’autorité concédante de mettre fin, à chaque instant, immédiatement et unilatéralement, au contrat de concession dès que l’intérêt général le justifie, constitue une caractéristique essentielle de la concession domaniale.

Ce pouvoir (« de droit public ») de résiliation unilatérale est justifié par les principes généraux du droit administratif, en particulier la loi du changement du service public qui exige qu’en cas de besoin, les biens donnés en concession puissent, en raison de leur destination publique être (re)mis à l’entière disposition de l’autorité publique (cf. note 3). Le caractère précaire des droits du concessionnaire et le pouvoir de résiliation unilatérale du concédant constituent des dérogations au droit commun des contrats.


2. L’arrêt du 25 septembre 2007

Dans son arrêt du 25 septembre 2007, le Conseil d’Etat rappelle, tout d’abord, que la décision de mettre fin à un contrat adoptée par une autorité administrative en vertu d’un droit de résiliation consacré par la convention n’est en principe pas une décision administrative unilatérale. Par conséquent, il ne s’agit pas, non plus, d’un acte susceptible de faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat fait néanmoins remarquer que certains contrats mêlent des aspects contractuels et des éléments d’autorité qui entretiennent un lien étroit avec les pouvoirs de l’administration. Il s’agit des contrats administratif, dont fait partie la concession domaniale. Ces contrats ne sont pas entièrement régis par le droit civil.

Toujours selon le Conseil d’Etat, la décision par laquelle une autorité administrative met fin à une concession domaniale pour des motifs liés à l’intérêt général est prise en vertu de ces pouvoirs de l’administration et non pas dans l’exercice des droits qui lui reviennent en tant que partie au contrat. Par conséquent, le Conseil d’Etat s’estime compétent, dans cette affaire, pour connaître de cette décision de résiliation, qui est qualifiée de décision administrative unilatérale.


3. La doctrine et la jurisprudence antérieures

La position adoptée par le Conseil d’Etat, qui tranche par cet arrêt une question délicate, est remarquable. En effet, il est admis, selon une conception traditionnelle, que le pouvoir de résiliation de droit public, même en l’absence de clause expresse le prévoyant, doit être considéré comme convenu implicitement par les parties, ce pouvoir faisant automatiquement partie du contrat de concession (cf. note 4). En ce sens, la Cour de cassation a jugé que le droit de l’autorité de résilier une convention de concession pour des motifs liés à l’intérêt général devait être considéré comme une part inhérente du contrat de concession, contrat qui, en raison de son caractère, n’accorde que des droits précaires au concessionnaire (cf. note 5). Ainsi, le pouvoir de résiliation constituerait une clause implicite se trouvant dans chaque concession (cf. note 6 ).

Dans cette conception, on pourrait soutenir que la résiliation d’une concession s’appuie sur les droits et obligations que les parties peuvent revendiquer en vertu du contrat. Et que le Conseil d’Etat, en acceptant de statuer sur un recours en annulation d’une décision de résiliation, devrait se prononcer sur l’existence et la portée de droits subjectifs civils découlant du contrat, ce que lui interdisent les articles 144 et 145 de la Constitution.

Cette manière de voir est généralement celle du Conseil d’Etat (cf. note 7). Ainsi, la juridiction administrative a considéré à plusieurs reprises que la décision de mettre fin à un contrat est en principe liée à son exécution, en telle sorte qu’un recours contre une telle décision tombe en dehors de son champ de compétence (cf. note 8). Dans le cas spécifique d’une concession domaniale, il a déjà été jugé que, s’il apparaît que l’autorité administrative a souhaité mettre fin à la relation contractuelle conformément à la convention de concession, elle tire alors ce droit du contrat et qu’un litige à ce sujet ne relèverait pas de la compétence du Conseil d’Etat (cf. note 9). La jurisprudence n’est pas bien fixée, toutefois, sur le sort d’une résiliation de concession qui se baserait précisément sur des motifs d’intérêt général (cf. note 10).

Dans son arrêt du 25 septembre 2007, le Conseil d’Etat a considéré que l’inclusion, expresse ou tacite, dans la convention de concession d’un « pouvoir de résiliation pour des motifs liés à l’intérêt général » ne porte pas préjudice à sa compétence de prononcer l’annulation d’une telle décision de résiliation.

La question subsiste de savoir si le Conseil d’Etat confirmera l’option amorcée par cet arrêt. Il sera intéressant aussi d’observer si la Cour de cassation validera le choix du Conseil d’Etat. N’oublions pas que cette cour dispose du pouvoir d’annuler, en cas de pourvoi, l’arrêt du Conseil d’Etat qui se déclarerait à tort compétent pour statuer sur des droits subjectifs civils.


Bruno Lombaert
Avocat - Stibbe

Nathanaëlle Michel
Juriste - Stibbe



Notes:

(1) M. PÂQUES, D. DEOM, P.-Y. ERNEUX, D. LAGASSE, Domaine public, domaine privé. Biens des pouvoirs publics, Bruxelles, Larcier, 2008, p. 228.

(2) P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 2006, pp. 65-66 ; M.-A. FLAMME, Droit administratif, Tome deuxième, Bruxelles, Bruylant, 1989, pp. 1050-1051; J. DEMBOUR, Droit administratif, Liège, Association intercommunale de Mécanographie, 1978, pp.419-420.

(3) Ph. BOUVIER, Eléments de droit administratif, Bruxelles, De Boeck, 2002, p. 87; A. MAST, Overzicht van het Belgisch administratief recht, 17de druk, Mechelen, Kluwer, 2006, p. 93.

(4) Cass., 10 mai 1929, Pas. 1929, I, 183; C.E.., n°. 33.732, 9 janvier 1990; M. PÂQUES, De l’acte unilatéral au contrat dans l’action administrative, Bruxelles, Story-Scientia, 1991, pp. 419-420.

(5) Cass., 31 mai 1978, Pas. 1978, I, p. 1126.

(6) .P.D.B., Concession, 54; Comm. Liège, 6 octobre 1994, Rev.dr.com.b. , 1995, p. 978.

(7) Sur la compétence du Conseil d’Etat en matière de décisions administratives prises dans le cadre de l’exécution d’un contrat : D. LAGASSE, « La théorie administrative des actes détachables est-elle dans une impasse ? Les actes de gouvernement renaissent-ils au contraire de leurs cendres ? » Obs. Sous C.E., arrêt Wolff, n°67.990 du 5 septembre 1997, R.C.J.B. , 1999, pp. 11 à 19 ; Cass. 26 janvier 1978, J.L.M.B. , 1995, p. 944.

(8) C.E., La désinfection intégrale, n° 39.471 du 26 mai 1992; C.E., Rastop, n°. 39.472 du 26 mai 1992; C.E., n° 43.250 du 9 juin 1993; C.E., S.A. Co. Belge des Automatiques, n° 59.783 du 24 mai 1996 ; C.E., arrêt Wolff, n°67.990 du 5 septembre 1997.

(9) C.E. n°137.417 du 22 novembre 2004; C.E. n° 86.268 du 28 mars 2000.

(10) Voyez à ce sujet Cass. 26 janvier 1995 ; C.E., arrêts S.A. Smets Usé, n° 142 du 26 octobre 1949 ; N.V. Interprovinciale Stoombootdiensten Flandrin, n° 6890 du 24 février 1959 ; N.V. de Noordzee, n° 35.261 du 26 juin 1990 et n° 42.704 du 27 avril 1993 ; J. Janssen, n° 36.198 du 8 janvier 1991 ; N.V. Delrue, n° 79.402 du 23 mars 1999 ; S.A. Dinant-loisirs, n° 84.386 du 23 décembre 1999.