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Le nouveau service de conciliation fiscalePar François Collon [Dal & Veldekens]Mardi 13.11.07 |
Les articles 116 à 131 de la loi du 27 avril 2005 portant des dispositions diverses (IV) créent un service de conciliation en matière fiscale. Un arrêté royal du 9 mai 2007 précise les conditions et modalités de fonctionnement de ce nouveau service de conciliation fiscale. Le service de conciliation fiscale est entré en fonction le 1er novembre 2007.
D’après l’exposé des motifs de la loi, l’efficacité de la médiation dans la recherche des solutions aux affaires litigieuses mettant en présence l’administration et les citoyens ne serait plus à démontrer.
En dépit de l’existence des médiateurs fédéraux, la création d’un nouveau service de conciliation fiscale qui interviendrait dans les difficultés relatives à l’application des lois fiscales pour lesquelles les administrations du Service Public Fédéral Finances assument la compétence ou pour lesquelles elles assument le service, apparaît au législateur comme une réponse à la complexité sans cesse croissante de la législation fiscale et à la nécessité d’obtenir l’adhésion des contribuables aux prélèvements dont ils font l’objet.
Le législateur espère de cette manière réduire « les contentieux judiciaires parfois injustifiés, coûteux en termes humains et financiers, et à accélérer l’encaissement des sommes, objets du litige ».
Composition du service de conciliation fiscale
Le service de conciliation fiscale est créé au sein du Service public fédéral Finances et placé sous la direction d'un collège composé d'au moins trois et d'au plus cinq membres appelés « conciliateurs fiscaux ».
Le Ministre des Finances désigne le Président parmi les membres du collège.
Ce collège se compose d'un nombre égal de membres appartenant respectivement aux rôles linguistiques français et néerlandais, le Président éventuellement excepté.
Les conciliateurs fiscaux sont désignés pour une période de cinq ans, cette désignation est renouvelable.
L’arrêté royal du 9 mai 2007 prévoit en son article 6 que les conciliateurs fiscaux ne reçoivent d'instructions d'aucune autorité et que, sauf le cas de faute grave, ils ne peuvent être relevés de leur charge, en raison d'actes qu'ils accomplissent dans le cadre de leurs fonctions, ceci d’après le législateur, afin d’assurer l’objectivité, l’impartialité et l’indépendance des conciliateurs fiscaux.
Compétence du service de conciliation fiscale
Loin d’organiser la compétence générale de ce service en lui confiant l’examen des réclamations qui ont trait aux activités ou au fonctionnement de l’administration, la loi du 27 avril 2005 ne prévoit son intervention – par voie de rapport - que lors des demandes de conciliation qui sont spécifiées dans les différents Codes fiscaux.
La mission du service de conciliation fiscale n’est pas d’interpréter la loi ou de sanctionner l’interprétation donnée par l’administration dans ses circulaires et instructions. Seul le juge peut le faire.
Dans son rapport de conciliation, le service de conciliation fiscale ne pourra à cet égard que constater les points divergents des parties.
D’après l’exposé des motifs, le service de conciliation fiscale examine les demandes de conciliation dont il est saisi en toute objectivité, impartialité et indépendance et dans le respect de la loi. Il tend à concilier les points de vue des parties et leur adresse un rapport de conciliation.
Le service de conciliation fiscale peut refuser de traiter une demande de conciliation :
1° si la demande est manifestement non fondée;
2° si le demandeur n'a manifestement pas accompli de démarches auprès de l'autorité administrative compétente concernée en vue de concilier les points de vue.
Le caractère compromissoire de la conciliation qui vise aussi à rendre la législation fiscale transparente et à dissiper les incompréhensions, la rend incompatible avec les attributs que peut revêtir une instance administrative. Cela a deux conséquences à caractère procédural : d’une part, l'introduction et l'examen d'une demande de conciliation n'ont aucun effet suspensif ni interruptif et, d’autre part, les rapports de conciliation et les décisions relatives à la recevabilité ne sont susceptibles d'aucun recours administratif ou judiciaire.
Le rapport de conciliation ne vaut qu’entre parties et ne fait pas l’objet de publication.
Le service de conciliation fiscale peut également adresser des recommandations au président du comité de direction du Service public fédéral Finances, notamment en ce qui concerne des actes ou des fonctionnements administratifs non conformes aux principes de bonne administration et aux lois et règlements.
Dans l'exécution de ses missions, le service de conciliation fiscale peut :
1° recueillir toutes les informations qu'il estime nécessaires;
2° entendre toutes les personnes concernées;
3° et effectuer toutes les constatations sur place.
Le service de conciliation fiscale exerce ses missions sans préjudice des compétences des médiateurs fédéraux visées dans la loi du 22 mars 1995.
En matière de TVA
Le nouvel article 84quater du Code TVA prévoit que l’intervention du service de conciliation fiscale n’a lieu que lors d’un désaccord persistant sur la taxation, c’est-à-dire après le moment où le contribuable a épuisé les possibilités de discussion avec le fonctionnaire taxateur et avant le moment où il soumet le litige au juge judiciaire.
La demande de conciliation n’est pas recevable lorsqu’elle est consécutive à l’introduction de l’opposition
à contrainte devant le tribunal, à la mise en œuvre d’une procédure d’expertise ou à la notification de la décision prise sur recours. Dans l’hypothèse où ces événements interviennent alors que la demande en conciliation est pendante, la mission de conciliation prend nécessairement fin.
Suite au rapport du service de conciliation fiscale, l’autorité administrative peut, dans la mesure où elle l’estime justifié, revoir à la baisse le montant de la taxe ou celui des amendes établis dans la contrainte pour autant que cette révision n’implique pas exemption ou modération d’impôt.
Le nouvel article 85ter du Code TVA prévoit la possibilité pour le redevable de solliciter l’intervention du service de conciliation fiscale en cas de conflit avec le receveur chargé du recouvrement de sa dette fiscale, y compris le conflit qui peut survenir lors de l’application des dispositions légales relatives à la remise des intérêts.
En matière d’impôts sur les revenus
Le nouvel article 376quinquies permet au contribuable ainsi qu’à son conjoint sur les biens duquel l’impôt est mis en recouvrement de recourir à la conciliation fiscale.
La conciliation fiscale ne peut avoir lieu que dans le cadre de la réclamation administrative qui est éventuellement introduite dans les six mois de la notification de l’avertissement extrait de rôle et avant la saisine du juge judiciaire ou la notification de la décision du directeur régional. Suivant la ratio legis de la loi, l’intervention du service de conciliation fiscale ne se conçoit que pour les désaccords persistants, lesquels se concrétisent à travers l’enrôlement de l’impôt. D’après le législateur, le recours à la conciliation fiscale au stade de la réclamation administrative permet justement au directeur des contributions de traduire dans sa décision directoriale le compromis que les parties ont réussi à dégager.
Cet article prévoit aussi que lorsque la saisine du juge ou la notification de la décision du directeur régional intervient soit avant l’introduction de la demande de conciliation soit après l’introduction de cette demande mais en tout cas avant la notification par le service de conciliation fiscale de son rapport de conciliation, la demande de conciliation est selon le cas, soit irrecevable, soit de nul effet par suite de la décharge de ce service.
Le nouvel article 399bis prévoit la possibilité pour le redevable, ainsi que son conjoint sur les biens duquel l’imposition est mise en recouvrement, de solliciter l’intervention du service de conciliation fiscale en cas de conflit avec le receveur chargé du recouvrement de sa dette fiscale, y compris le conflit qui peut survenir lors de l’application des dispositions légales relatives à la remise des intérêts ou à la surséance indéfinie.
Un nouvel article 501bis est également intégré dans le Code des impôts sur les revenus en matière de réclamation contre le revenu cadastral.
La procédure de réclamation contre le revenu cadastral constitue un recours administratif organisé légalement. La procédure débute par une phase de négociation, au cours de laquelle l’agent enquêteur et le contribuable essaient de parvenir à un accord sur le revenu cadastral contesté.
La conciliation s’inscrit parfaitement dans cette phase de négociation puisqu’elle entend promouvoir les accords. Il est dès lors indiqué qu’elle intervienne avant le recours éventuel à un ou trois arbitres.
La demande de conciliation se déroulera par le biais de l’agent enquêteur.
La mission du service de conciliation fiscale se termine de droit lorsque, avant la notification du rapport de conciliation, le procès-verbal actant le désaccord persistant entre le contribuable et l’agent enquêteur a été notifié au contribuable.
La loi du 27 avril 2005 introduit également des modifications à l’article 2 des Codes des taxes assimilées aux impôts sur les revenus afin de rendre applicable à ces taxes les dispositions des articles 376quinquies et 399bis du Code des impôts sur les revenus 1992 à savoir la possibilité pour le redevable, ou pour son conjoint, de demander la conciliation fiscale en cas de réclamation administrative et en cas de conflit avec le receveur chargé du recouvrement de la dette fiscale.
En matière de droits d’enregistrement et de droits de succession
La loi du 27 avril 2005 modifie l’article 219 du Code des droits d’enregistrement, d’hypothèque et de greffe et l’article 141 du Code des droits de succession. Ces modifications ont principalement pour but d’inscrire dans ces Codes la faculté de faire appel au service de conciliation fiscale. Cette conciliation peut être demandée aussi longtemps que le litige entre le contribuable et le receveur des droits d’enregistrement ou des droits de succession est encore dans la phase informelle. Cela signifie, en d’autres mots, que l’intervention du service de conciliation fiscale peut être demandée aussi longtemps que le contribuable n’a pas fait opposition contre la contrainte décernée dans le cadre de la contestation. Cette opposition met fin à la phase administrative du litige et porte le litige devant le tribunal.
Avant de pouvoir faire appel à la conciliation, le contribuable doit toutefois avoir tenté de résoudre le litige par des échanges de vues sérieux avec l’administration. Il doit y avoir d’abord une difficulté réelle et ensuite la difficulté doit persister après les échanges de vues avec l’administration. Lorsque le service de conciliation fiscale constate que son intervention est demandée avant que le contribuable n’ait fait l’effort de solutionner la difficulté en concertation avec l’administration, il peut refuser de donner suite à la demande.
En matière de douanes et accises
Il est inséré dans la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, un nouveau chapitre XXIIIbis « Conciliation fiscale », comprenant les articles 219bis à 219quater.
Ce nouveau chapitre établit une procédure de conciliation fiscale en matière de douanes et accises.
Il reprend en partie le prescrit du nouvel article 376quinquies du Code des impôts sur les revenus 1992.
L’article 219bis nouveau fixe le principe du droit à la conciliation fiscale. La conciliation fiscale est subordonnée à l’existence d’une requête en recours administratif régulière contre la décision du directeur régional ou un fonctionnaire d’un grade équivalent.
La demande de conciliation fiscale est introduite dans le respect des législations nationales et communautaires en vigueur, en particulier la procédure de recours administratif prévue par la loi générale sur les douanes et accises (articles 214 à 219), les dispositions du Code judiciaire (articles 1385decies et 1385undecies) et le Code des douanes communautaire (articles 243 à 246).
Aucun délai contraignant n’est prévu en ce qui concerne la prise de décision sur le recours administratif. Cependant, si l’Administration néglige de statuer dans un délai de 6 mois à compter de la date de réception de la requête, le requérant peut introduire l’affaire devant le tribunal sur pied de l’article 1385undecies du Code judiciaire. Par cette disposition le législateur a exprimé la volonté que les recours administratifs soient traités dans un délai raisonnable.
En tout état de cause, puisque la procédure de recours administratif en matière de douanes et accises ne concerne pas uniquement des impôts nationaux, mais également des ressources propres de la Communauté européenne, celle-ci doit se conformer aux exigences communautaires. Notamment, la procédure de recours administratif ne peut jamais avoir pour effet de retarder la mise à disposition des ressources propres au budget communautaire.
La conciliation a pour but de rechercher un règlement amiable lorsqu’il semble possible de concilier l’intérêt des parties. Cette procédure ne peut jamais être utilisée à des fins dilatoires, de manière à ralentir la procédure de recours administratif et le recouvrement des dettes fiscales. Elle doit laisser à l’Administration des douanes et accises la possibilité de respecter ses engagements communautaires, compte tenu de l’application de l’article 1385undecies du Code judiciaire.
En conséquence, lorsqu’une décision est prise sur le recours administratif soit avant l’introduction de la demande de conciliation soit après l’introduction de cette demande mais en tout cas avant la notification par le conciliateur de son rapport de conciliation, cette demande est selon le cas, soit irrecevable, soit de nul effet par suite de la décharge du service de conciliation fiscale Il en est de même lorsqu’une action judiciaire est entamée en cas d’absence de prise de décision.
La décision rendue sur le recours administratif doit être motivée.
L’article 219quater nouveau vise à répondre aux prescrits de l’article 244 du Code des douanes communautaire qui prévoit que l’introduction du recours administratif n’est pas suspensive de l’exécution de la décision contestée.
Les deux procédures étant liées, les règles communautaires qui s’appliquent au recours administratif s’imposent également à la procédure de conciliation.
Mode d’introduction d’une demande de conciliation
Toute personne intéressée peut introduire une demande de conciliation soit par écrit (SPF Finances - Contact Center - Service de conciliation fiscale - Complexe North Galaxy - Boulevard du Roi Albert II, n° 33, bte 230 - 1030 Bruxelles) par télécopie (0257/96619) ou par courrier électronique (conciliateurs.fiscaux@minfin.fed.be) soit oralement lors des permanences organisées par le service.
Les demandes de conciliation font l'objet d'un accusé de réception délivré au demandeur dans un délai de cinq jours ouvrables à compter de la date de réception de la demande.
Lorsque la demande de conciliation est introduite oralement, elle est consignée par le service. Par dérogation à l'alinéa 1er, l'accusé de réception est délivré immédiatement.
Le service informe le demandeur au plus tard dans les quinze jours ouvrables de la réception de la demande de conciliation de sa décision de traiter ou non cette demande ou de la transmission de celle-ci à un autre médiateur. Le refus de traiter une demande de conciliation est motivé. Le service informe le service fiscal concerné de la demande de conciliation qu'il compte instruire.
Le rapport de conciliation est notifié au demandeur et au service fiscal concerné.
Le service adresse annuellement, au plus tard le 31 mars, un rapport de ses activités au Ministre des Finances par l'intermédiaire du Président du SPF Finances. Ces rapports peuvent contenir des recommandations jugées utiles que le service a déjà adressées au Président du SPF Finances et exposent les éventuelles difficultés qu'il rencontre dans l'exercice de ses fonctions. L'identité des demandeurs et des membres du personnel du SPF Finances ne peut y être mentionnée.
Les rapports sont rendus publics par le Ministre des Finances.
La situation prolongée de la période "d'affaires courantes" a affecté le processus de désignation des membres du collège du Service de conciliation fiscale. Toutefois, le citoyen peut transmettre des demandes de conciliation à partir du 1er novembre 2007.
Une solution temporaire a été mise sur pied pour assurer le suivi de celles-ci : les demandes seront traitées par le personnel du Call Center qui informera le demandeur, dans les 15 jours, de la décision ou non de traiter la demande.
Conclusions
Il peut paraître étonnant que le législateur ait cru opportun de confier une mission de conciliation entre l’administration fiscale et le contribuable à un service de l’administration fiscale elle-même. De la même manière que pour la solution d’un différend, on ne peut être juge et partie, il ne paraît pas souhaitable d’être conciliateur et partie dans une procédure de conciliation.
Il faut également, comme l’a fait le Conseil d’Etat dans son avis sur le projet de loi, constater le caractère assez obscur de la mission du service de conciliation fiscale. Ainsi, si la divergence de vues des parties porte sur l’interprétation de la loi, le rôle du service de conciliation se bornerait à constater les points de vue divergents des parties. Il est permis de s’interroger sur l’utilité réelle d’une telle mission. Il eût également été souhaitable que le législateur fournisse des exemples de cas dans lesquels le rôle du service de conciliation fiscale pourrait être utile.
En matière d’impôts sur les revenus, l’article 376quinquies prévoit qu’il ne peut être fait appel au service de conciliation fiscale qu’après l’introduction de la réclamation auprès du directeur des contributions. A ce stade de la procédure pourtant, il ne semble pas y avoir matière à conciliation entre des positions opposées puisque le directeur n’a pas encore pris position. Si le conciliateur peut jouer un rôle utile, ce ne peut être qu’avant l’enrôlement de l’impôt, après la décision de taxation, car c’est à ce moment que se concrétise le différend entre le contribuable qui a répondu à l’avis de rectification et le fonctionnaire taxateur qui maintient sa décision.
Bref, beaucoup de questions relatives à la mise en œuvre pratique de ce service de conciliation fiscale se posent. A ce stade en effet, on n’aperçoit pas précisément ni les situations dans lesquelles il serait opportun d’introduire une telle demande en conciliation, ni l’effet qu’un rapport rendu par un tel service de conciliation pourrait avoir.
François Collon (fco@dalvel.com)
Avocat au barreau de Bruxelles
Dal & Veldekens (www.dalveldekens.com)
N.B.: D'autres informations pratiques en droit fiscal sont disponibles en suivant ce lien: Droit Fiscal
Source : DroitBelge.Net - Actualités - 13.11.07