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Un cadre juridique pour les activités spatiales en BelgiquePar J.-F. MayenceJeudi 08.02.07 |
La Belgique est susceptible d’accueillir sur son territoire certaines activités d’opération spatiale, principalement d’opération de satellites. Parallèlement, la Belgique est “Etat de lancement” des satellites à la construction desquels elle participe dans le cadre des programmes de l’Agence Spatiale Européenne. Conformément à ses engagements internationaux, l’Etat belge doit assurer la surveillance et le contrôle de telles activités.
La Belgique est susceptible d’accueillir sur son territoire certaines activités d’opération spatiale, principalement d’opération de satellites. C’est déjà le cas à Redu, en Province de Luxembourg, où certaines installations de la station exploitée par l’Agence spatiale européenne (ESA) sont utilisées à des fins commerciales. Conformément à ses engagements internationaux, l’Etat belge doit assurer la surveillance et le contrôle de telles activités.
Parallèlement, la Belgique est “Etat de lancement” des satellites à la construction desquels elle participe dans le cadre des programmes de l’ESA. Cette qualité lui impose une lourde responsabilité au titre des traités internationaux. Ceux-ci prévoient aussi la possibilité pour la Belgique d’immatriculer les satellites dont elle est Etat de lancement.
En effet, en devenant partie aux cinq traités des Nations Unies relatifs à l’espace extra-atmosphérique, et en particulier au Traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique (ci-dessous “le Traité de l’Espace), fait le 27 janvier 1967, la Belgique s’est engagée à intégrer dans son ordre interne les instruments juridiques nécessaires à assurer le contrôle des activités spatiales menées sous sa juridiction.
Quarante ans plus tard, la législation en vigueur est en passe de devenir applicable avec l’adoption (prévue pour la mi-2007) de l’arrêté d’exécution de la Loi du 17 septembre 2005 relative aux activités de lancement, d’opération de vol ou de guidage d’objets spatiaux. La Loi organise un système d’autorisation et de surveillance des activités, crée le registre national des objets spatiaux et règle les modalités de recours de l’Etat belge à l’encontre de l’opérateur en cas de dommage causé par l’objet spatial.
Les bases de la Loi spatiale belge: le droit international
Pour comprendre le contenu de cette législation, il faut se reporter à trois des dispositions du Traité de l’Espace: les Articles VI, VII et VIII.
• L’Article VI du Traité impose aux Etats parties une obligation d’autorisation et de surveillance de leurs activités spatiales nationales. Il revient donc à “l’Etat approprié” de mettre en place un système permettant l’exercice d’une telle mission. De cette obligation découle une responsabilité internationale, que les activités visées soient menées par les pouvoirs publics ou par des personnes privées.
• L’Article VII, quant à lui, établit une forme de responsabilité internationale tout à fait particulière. En vertu de cette disposition, l’Etat de lancement (tel que définit par le texte comme étant l’Etat qui procède ou fait procéder au lancement ou l’Etat qui prête son territoire ou ses installations au lancement) porte la responsabilité absolue et illimitée (quant à son montant) du dommage causé par l’objet spatial à la surface terrestre ou à un aéronef en vol. En vertu des critères de définition, il se peut qu’il y ait plusieurs Etats de lancement pour un même objet. Dans ce cas, ces Etats sont tenus solidairement responsables du dommage.
• L’Article VIII prévoit que l’immatriculation de l’objet spatial par l’Etat ou l’un des Etats de lancement a pour effet de soumettre cet objet au contrôle et à la juridiction de cet Etat.
Outre ces trois dispositions, il faut citer celles, complémentaires, de la Convention de 1972 sur la responsabilité spatiale et celles de la Convention de 1975 sur l’immatriculation des objets spatiaux. Cette dernière impose aux Etats parties la tenue d’un registre national des objets immatriculés par eux.
L’élaboration de la législation belge supposait que la Belgique prenne préalablement position dans certaines controverses au sujet de la mise en oeuvre de ces articles.
En premier lieu, quel est “l’Etat approprié”, c’est-à-dire l’Etat de nationalité des activités considérées, dont parle l’Article VI ? S’il est possible d’attribuer une nationalité à des personnes, voire une quasi-nationalité à certains biens (navires, aéronefs), la chose est beaucoup moins aisée lorsqu’il s’agit d’activités. La pratique de plusieurs grandes nations spatiales dotées d’une législation ad hoc repose sur l’utilisation d’un double critère: celui du lieu où sont menées ces activités (dans le cas d’activités spatiales, on considérera le lieu d’où ces activités sont [télé-]commandées) combiné avec celui de la nationalité de l’opérateur.
La Belgique a refusé de reconnaître la validité de ce second critère au motif que son application n’était pas pertinente dans le cas du contrôle d’activités spatiales par un Etat. A l’instar d’autres activités potentiellement dangereuses pour l’Environnement, la santé ou la sécurité publiques, il est manifeste que seul l’Etat ayant juridiction sur le lieu des activités est apte à prendre les mesures nécessaires à leur contrôle. Si une coopération avec l’Etat de la nationalité de l’opérateur est envisageable, voire même recommandée, il n’en reste pas moins qu’il serait déraisonnable pour un Etat d’accepter une responsabilité internationale pour des activités qui sont susceptibles d’échapper à son contrôle.
Seule la compétence ratione loci a été consacrée par la loi belge.
La seconde question fondamentale qui s’est posée dans le cadre de l’élaboration de la législation et donc, de l’exécution, par la Belgique, de ses obligations internationales, est la question de la définition de “l’Etat de lancement”. Si le fait de prêter son territoire ou ses installations aux fins du lancement d’un engin spatial ne semble pas (à première vue du moins) prêter à confusion, il n’en va pas de même lorsque l’on s’intéresse à l’Etat qui “fait procéder au lancement”.
Etant donné le caractère tout à fait exorbitant de cette disposition qui institue une responsabilité absolue pour dommage, sans limitation de montant, la Belgique a plaidé pour son interprétation restrictive en insistant sur la nécessité de permettre à l’Etat concerné de prendre les mesures utiles afin, le cas échéant, de ne pas participer au lancement. La problématique peut être illustrée par l’exemple suivant: un opérateur spatial, constitué sous la forme d’une société anonyme commerciale, ayant son siège à Bruxelles et enregistrée au greffe du tribunal compétent, commandite le lancement d’un petit satellite d’observation de la Terre à partir de la base de Kourou, en Guyane française. L’Etat belge est-il, de ce fait, Etat de lancement de ce satellite ? La position belge plaide pour une réponse négative à cette question: l’implication de l’Etat belge requiert un acte de l’un de ses organes ou de ses représentants, par exemple une décision du Gouvernement ou d’une entité agissant dans le cadre d’une mission de service public.
L’acte d’une personne agissant à des fins privées ne suffit pas à impliquer l’Etat belge en qualité d’Etat de lancement. Cette position n’a toutefois pas été consacrée expressément par la Loi du 17 septembre 2005 qui s’est bornée à ouvrir à l’Etat belge une action récursoire à l’encontre de l’opérateur lorsque la Belgique est tenue responsable du dommage en sa qualité d’Etat de lancement. La question est donc laissée à l’appréciation du juge international.
La Loi du 17 septembre 2005 relative aux activités de lancement, d’opération de vol ou de guidage d’objets spatiaux.
Le système mis en place par la Loi repose sur trois piliers:
1er pilier: un système d’autorisation et de surveillance par le Ministre responsable (en l’occurrence, le Ministre de la Politique scientifique fédérale) des activités visées par la Loi, c’est-à-dire de toute activité de lancement, d’opération ou de guidage d’un objet spatial menées dans des lieux soumis à la juridiction belge, c’est-à-dire sur le territoire belge (sauf les zones placées sous la juridiction d’autres Etats ou d’organisations internationales intergouvernementales), ainsi que sur des installations, des navires ou des aéronefs immatriculés en Belgique. Il pourrait aussi s’agir d’une base de lancement terrestre louée par l’Etat belge.
La Loi définit plusieurs termes-clés, comme “objet spatial”, “opérateur”, “dommage”, “contrôle effectif de l’objet spatial”, etc.
2ème pilier: la création et la tenue d’un registre national des objets spatiaux et d’un répertoire des autorisations délivrées par le Ministre responsable. Les données reprises dans ces deux documents sont publiques, sauf exception (données classifiées ou sensibles). Ce registre est connecté à celui tenu par le Secrétaire général des Nations Unies.
3ème pilier: l’ouverture d’une action récursoire contre l’opérateur et/ou son assureur (action directe) en cas de responsabilité internationale de la Belgique pour le dommage causé par l’objet spatial. Il s’agit d’une responsabilité et d’une action sui generis. La Loi instaure une nouvelle forme de responsabilité objective en droit belge. Toutefois, si cette responsabilité est illimitée quant à son montant dans le chef de l’Etat, la Loi réserve au Roi la possibilité de limiter ce montant dans le chef de l’opérateur. La solution envisagée à ce stade consiste à fixer le plafond de responsabilité en fonction d’un pourcentage du chiffre d’affaire de l’opérateur. L’opérateur est privé du bénéfice de cette limitation et reste tenu pour la totalité du dommage lorsqu’il ne respecte pas les conditions qui lui sont imposées par le Ministre, lorsqu’il omet d’informer le Centre de crise de tout danger imminent lié à ces activités ou lorsqu’il obtient l’autorisation sur la base d’informations intentionnellement erronées de sa part.
L’activation de cette action par la victime ne la prive en rien des recours qui lui sont ouverts sur la base d’autres législations, dans la mesure où elle n’aurait pas été intégralement dédommagée. La Loi institue un mécanisme complexe d’évaluation du dommage. Ce mécanisme doit faire le lien entre la responsabilité internationale imputable à l’Etat belge et la responsabilité civile imputable à l’opérateur. Il est notamment prévu que celui-ci soit associé à la procédure d’évaluation afin que le résultat de la procédure lui soit opposable.
Protection de l’Environnement
Outre ces trois piliers, la Loi belge se singularise par rapport à d’autres lois spatiales existantes (Royaume-Uni, Suède) ou en cours d’élaboration (France, Allemagne, Pays-Bas) en accordant une place importante à la protection de l’Environnement. Les activités spatiales étant potentiellement dangereuses pour l’éco-système, le législateur belge a souhaité offrir aux autorités responsables, ainsi qu’au citoyen, un maximum de transparence sur l’impact de telles activités sur le milieu. La Loi impose donc à l’opérateur de joindre à sa requête d’autorisation une étude d’incidences sur l’Environnement (avec un régime spécial en cas d’utilisation de sources d’énergie nucléaire embarquées). Cette législation répond donc à la fois au prescrit des traités et des résolutions adoptées dans le cadre des Nations Unies, mais également à celui du droit communautaire européen.
Toutefois, un juste équilibre doit être maintenu entre, d’une part, la nécessité d’assurer une telle transparence et de doter les autorités de moyens de prévention des atteintes écologiques et, d’autre part, celle de préserver les intérêts légitimes de l’opérateur et la sécurité publique. Il est donc stipulé que la Loi spatiale ne fait pas obstacle à l’application d’autres législations et n’éxonère pas l’opérateur de ses obligations au titre de leurs dispositions. Ainsi, la Loi de 1998 sur la protection de l’information classifiée et celle de 1955 sur la sécurité nucléaire s’appliquent nonobstant les informations collectées et traitées dans le cadre de l’autorisation délivrée sous la responsabilité du Ministre de la Politique scientifique. Il en va de même pour la Loi de 2006 sur la publicité en matière environnementale ou sur les législations urbanistiques...
Comme expliqué plus haut, le projet d’arrêté royal d’exécution est actuellement en préparation. Il devrait notamment prévoir la création d’un comité d’experts auprès du Ministre et préciser certaines modalités de mise en oeuvre de la Loi.
Jean-François Mayence
Juriste
Source : DroitBelge.Net - Actualités - 8 février 2007